A tres años de la sanción presidencial de la ley 1448 de 2011 con bombos y platillos por el presidente Santos, el balance en materia de restitución de tierras es un rotundo fracaso: bajos niveles de reclamaciones, incumplimiento de las metas en la entrega de predios y, peor aún, ni rastro de voluntad de cambio en el modelo de desarrollo agrario colombiano. Estos hechos configuran un mapa desolador para del futuro del capítulo de restitución que con tanta alharaca Santos se comprometió ante las víctimas y el país.
Desde que se dio inicio al trámite legal del proyecto de Ley de víctimas y restitución de tierras en el Congreso, múltiples alertas fueron encendidas por distintos sectores sociales y políticos, así como por organizaciones de víctimas, quienes manifestaron el precario impacto que tendría la ley si no modificaban aspectos sustanciales, tales como, la fecha a partir de la cual aplicaría la restitución, caducidad, inversión de la carga de la prueba, microfocalización, financiación y, si se quiere la más importante, la decisión política de emprender una proceso de reforma agraria integral.
Con la entrada en vigencia de la ley, se le da la razón a quienes en su momento fueron acusados de pesimistas y radicales por cuestionar el texto aprobado, dado que los resultados y el seguimiento a la ejecución muestran la ineficacia y lentitud en los procesos, tanto administrativos y judiciales, de la restitución, configurando un escenario desalentador para quienes fueron despojados de sus predios.
Este artículo expresa una opinión crítica al capítulo de restitución de la ley 1448 de 2011 y pronostica un escenario de impunidad y legalización del despojo. En vez de resarcir a las víctimas, el articulado de este capítulo busca dinamizar el mercado de tierras, con el fin de facilitar la inserción del país en la lógica de la geografía económica global.
El capítulo de restitución fortalece y perpetúa el modelo de desarrollo vigente para el agro
La restitución hay que estudiarla y analizarla sobre la base del modelo de desarrollo agrario colombiano, aclarando que la apuesta de la ley no es modificar la estructura de la propiedad agraria en Colombia, sino facilitar el mercado de tierras, avanzar en un proceso de formalización de la propiedad rural que agilice las transacciones comerciales de predios y optimizar así su producción. Lo anterior se explica porque el modelo de restitución se ha llevado a cabo según un modelo de agricultura intensiva en capital que configuró una estructural dual: de un lado, una agricultura comercial en expansión y, de otro, una economía campesina malograda por cuenta de la inasistencia estatal. En medio de este de contexto resultan parcialmente favorecidos los cultivos permanentes en contra de cultivos transitorios correspondientes en su mayor parte a la economía campesina.
Así mismo, el modelo agrario vigente privilegia actividades agroindustriales, mineras y de ganadería intensiva, en desmedro de la producción de alimentos, empobreciendo al campesinado que termina, en el mejor de los casos, migrando hacia otras actividades económicas, cuando no expulsado forzosa y violentamente de su territorio. Son también dramáticas las cifras en materia de concentración de la propiedad de la tierra: el 1% de la población posee el 55% del área (Arias, 2013). Así, cualquier intento de restitución de tierras será una odisea hasta tanto no se democratice la propiedad rural.
En este contexto se ha desarrollado un sistema de poder político en manos de élites rurales que controlan la población y los recursos, configurando así un orden social rural injusto y altamente inequitativo, en el que los factores de poder que generaron en su mayoría el despojo mantienen intactas sus estructuras de dominio y control sobre el tejido comunitario y económico. Es por esta razón que este demorado proceso de restitución establecido por la ley es funcional al modelo vigente. No será posible una autentica restitución si se mantiene la estructura de tenencia de la tierra con los despojadores a la cabeza y se sostienen, entonces, los factores de violencia y poder sobre la propiedad. En suma, la restitución sólo será posible a través de un proceso integral de reforma agraria, que desmonte las estructuras del actual modelo y garantice condiciones físicas y materiales que faciliten el retorno de las víctimas.
Restitución y política pública para el agro
Vista la restitución en un contexto interinstitucional, lo razonable habría sido que el gobierno produjera políticas públicas que guardasen concordancia con la voluntad de restituir integralmente a las víctimas. Pero tampoco fue así. Si se examina la ley 1450 de 2011 del Plan de Desarrollo, el gobierno aprobó tres artículos (60, 61, 62) que eran una puñalada al intento de desconcentrar la propiedad rural, constituyendo las denominadas zonas de desarrollo empresarial, que serían usufructuadas por grandes empresarios y compañías agroindustriales. El representante Wilson Arias y el senador Jorge Robledo interpusieron una demanda a estos artículos y, por fortuna, en sentencia C-644 de 2012 del 23 de agosto, la Corte constitucional declaró inexequibles estos artículos, pues los consideró una medida regresiva que propiciaba la concentración de la tierra y generaba un retroceso en los deberes del Estado de promover el acceso progresivo a la tierra por parte de los campesinos y violaba lo consagrado en la ley 160 de 1994.
Otro fenómeno indicativo de la ausencia de política pública para el agro son los paros de 2013 y 2014, que sirvieron para evidenciar la crisis recurrente y múltiple del campo, así como para constatar el desinterés del gobierno en el tema. El capítulo de restitución y la formulación de política pública para el agro están íntimamente relacionadas, pues lo que pretende la ley, en su deber ser, es facilitar el retorno de las familias desplazadas. Así se estime, a través del Conpes 3712 del 2011, que del total de las 360 mil reclamaciones el 25% no tendrán restitución física de acuerdo a una encuesta realizada por la Universidad de los Andes (CONPES 3712, p.32); cifra que, entre otras cosas, evidencia que la meta no es buscar que las familias que fueron despojadas violentamente de sus predios retornen, sino formalizar la propiedad despojada sin sus propietarios o poseedores naturales.
Una situación que afecta al campesinado, y por consiguiente al proceso de restitución, es la negativa del gobierno de incluir la categoría campesino en el censo nacional agropecuario, considerando que en virtud del informe nacional de desarrollo humano, la ruralidad colombiana asciende al 32% de la población (Colombia rural. Razones para la esperanza, p. 8), que el sector ha enfrentado una larga cadena de despojo y, para colmo, ostenta los indicadores más bajos en calidad de vida. Sería prioritario y urgente lograr la incorporación de los campesinos al censo, pero de nuevo el gobierno continúa con la inaplazable e inaceptable determinación de no reconocerlos, de sustraerlos como grupo social diferenciado. Pero, aún así, el gobierno habla de pagar la deuda histórica que el país tiene con el sector.
El capítulo de restitución hace parte del paquete de política pública agropecuaria que el Ministerio de Agricultura diseñó para el cuatrienio pasado, así está contenido en varios documentos de presentación de esa cartera. Por tanto, el impacto de la ley 1448 tiene un doble propósito: dignificar a las víctimas y contribuir con la recuperación del campo; ambos propósitos con un balance precario.
Las cifras de la restitución
A partir de la entrada en vigencia de la ley, Santos alardeó que el capítulo de restitución sería “una revolución agraria, pero no una revolución a punta de fusil sino con la Constitución y las leyes” (Presidencia de la República, 2012), cuando hacía referencia al número de hectáreas que serían restituidas con ocasión de la ley. Pues bien, los resultados de la ley demuestran que “la tal revolución agraria no existe”.
Infortunadamente el capítulo de restitución, visto desde cualquiera de sus ángulos, arroja un saldo negativo. Era comprensible que en el primer año se estuviera en una suerte de consolidación institucional. A la fecha existen treinta y nueve jueces especializados en materia agraria y quince en los tribunales atendiendo segundas instancias, diecisiete direcciones territoriales con veintiuna oficinas despachando en distintos centros poblados (Restrepo, p. 39), pero transcurridos más de dos años, la Contraloría General de la Nación conceptuó que la calificación en gestión y resultados de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojas fue deficiente -36.97/100- (CGN, p. 4). Si el panorama en materia de desempeño institucional es así, aún peores son los resultados en materia de entrega de predios.
El Gobierno Nacional anunció que en el periodo 2010-2014, restituiría 160 mil familias (El Nuevo Siglo, 2012), pero esa cifra no será alcanzada, pues hasta el 18 de diciembre del 2013, de las 2.600 demandas presentadas ante los jueces, tan sólo fueron resueltos 854 casos que corresponden a 18.464 hectáreas que representan 715 predios, todos los casos resueltos en 333 sentencias (Restrepo, p. 40). Vale la pena recordar que el total de hectáreas abandonadas y despojadas por hechos del conflicto corresponden a 6.638.195, pero el gobierno estima resolver cerca de 360 mil predios que superan algo más de las dos millones de hectáreas.
Los resultados demuestran un indiscutible fracaso de la ley, pero el asunto no para allí, dado que se cierne un manto de duda sobre veracidad de los resultados presentados por la URT. Según esta entidad, al 30 de diciembre de 2013 habrían retornado o usaban su predio los titulares de 308 casos, mientras que no se había hecho entrega material del predio en 112 casos y no habían retornado las víctimas de 50 casos (Comisión Colombiana de Juristas, p. 9). Pero Human Rights Watch (HRW) afirma que la URT manipula las cifras sobre este fenómeno, y que de acuerdo a sus estudios encontraron que tan sólo una familia habría retornado a sus predios (El Colombiano, 2013).
Las cifras son la evidencia de la frustración que dejando de lado otros problemas sin ser menos graves, como la vigencia de diez años de la ley de la cual restarían siete, el favorecimiento de los grandes proyectos económicos agroindustriales y mineros a través de la figura de la buena fe exenta de culpa, las limitaciones financieras del fondo de reparación y las restricciones asociadas al principio de sostenibilidad fiscal, configuran un mapa adverso para honrar la memoria de las víctimas. Ellas están siendo revictimizadas con una ley que muy poco busca estabilizar las circunstancias que tenían antes de que la violencia les cambiara radicalmente la vida. Asistimos indefectiblemente a la legalización del despojo.
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Consejo Nacional de Política Económica y social, 2011. Plan de Financiación para la sostenibilidad de la ley 1448 de 2011, Bogotá, 2012. Disponible en: http://ictj.org/ictj/docs/Ley1448/Conpes-3712-ley-de-victimas.pdf
Comisión Colombiana de juristas. II Informe sobre la implementación de la ley 1448.
Programa para el Desarrollo de las Naciones Unidas PNUD, 2011. Colombia Rural razones para la esperanza. Disponible en: http://planipolis.iiep.unesco.org/upload/Colombia/Colombia_NHDR_2011_resumen.pdf
RESTREPO, J y BERNAL, A. LA CUESTION AGRARIA. Edición Debate, 2014.