Robledo: «Si hay una cosa abstrusa en Colombia es el sistema impositivo que está diseñado para que nadie lo entienda porque de la confusión salen las ganancias; el país puede ser literalmente saqueado si se les antoja a las empresas».

La intervención del senador del Polo Democrático Alternativo (PDA) Jorge Enrique Robledo en la Comisión Quinta del Senado el 22 de noviembre de 2011 ayudó a aclarar las cifras sobre dónde se quedan los impuestos al sector minero-energético en Colombia y aportó luces para entender su importancia económica para las finanzas del país. La conclusión es que a parte de que el Estado rebaja impuestos para favorecer la inversión y aporta recursos como infraestructura o seguridad para mejorar y proteger el negocio, las empresas hacen lo posible para evadir sus obligaciones fiscales. El Estado se lo pone fácil: 16 personas del Ministerio de Minas y Energía controlan la producción diaria de los 341 yacimientos de petróleo que hay en el país; y a cada uno de los 105 auditores de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Colombia (DIAN) le corresponde vigilar 13.304 declaraciones de renta (de las cuales, 46 son del sector minero-energético). Consecuencia: el monto de las regalías depende casi exclusivamente de la información que suministran las propias empresas a su conveniencia.

Los empujes a la locomotora minero-energética

Desde que Juan Manuel Santos se instaló como presidente de Colombia fijó como una de sus “locomotoras” económicas el sector minero-energético. Con ello estaba indicando que el Gobierno concedería todas las facilidades para que las empresas transnacionales, principalmente, inviertan en el país porque eso traería grandes beneficios. Robledo aseguró que por cada 68 dólares que se invierten en el país en ese sector, salen 100 con lo que Colombia se convierte en exportador neto de capital. Robledo advierte que Colombia no está siendo capaz de producir las divisas para que su aparato productivo funcione: «El desbalance de la cuenta corriente de la balanza de pagos en 2010 llega a 8.500 millones de dólares; el país se está literalmente desbarantando con lo que el discurso de que la inversión extranjera nos salva no es real: está saliendo más plata de la que entra».

Los esfuerzos gubernamentales en los últimos años se han dedicado a generar la suficiente confianza para la inversión extranjera. Por ello la Ley 756 de 2002 alteró el porcentaje de las regalías —impuesto a los recursos naturales extraídos— que quedó dependiendo del volumen de producción. Por ejemplo el porcentaje en el sector petrolero entre 1994 y 2002 era del 20% para todos los yacimientos, sin importar el volumen de la producción. Hoy en día los cálculos según los datos del Ministerio de Minas para todos los campos petroleros son de un promedio del 13,69% en regalías. Para Robledo, las regalías deberían aumentar por volumen de producción y por precio del producto para que cuando suban los precios del oro o el petróleo, ello también se vea reflejado en los ingresos para el Estado.

Los incentivos y el mejoramiento del marco legal

En el año 2003 el Gobierno transformó la estatal Empresa Colombiana de Petróleos en Ecopetrol S.A. y le abrió las puertas de la privatización. También creó la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) como ente administrador y regulador del recurso hidrocarburífero del país con lo que, según la misma ANH, «comenzó la transformación de Colombia en un país nuevamente prospectivo y atractivo para los inversionistas nacionales y extranjeros». Las “Razones para invertir en Colombia” de la ANH son un resumen de las ventajas del país que muestran un panorama inmejorable: «En la actualidad Colombia presenta un régimen atractivo, estabilidad económica y política (entre las mejores de Latinoamérica), una Agencia plenamente operativa, una elevada confianza entre los inversionistas y un gran potencial geológico».

Las ventajas para las empresas de invertir en Colombia las resume un estudio de la firma Ernst & Young de 2011 sobre las transacciones en el sector de minería y metales en el mundo durante el año 2010 y el panorama para 2011 que señaló lo siguiente: «El nuevo gobierno colombiano considera que el sector de minerales y metales es una locomotora que impulsará el crecimiento económico y ha introducido medidas a favor de la inversión extranjera. Soportándose en incentivos tributarios, liberalización y en un mejoramiento del marco legal, se ha incrementado la participación extranjera en la economía, la inversión extranjera directa —particularmente en los sectores de minerales y metales— está liderando el sector económico. Una serie de reformas han tenido éxito en reducir la burocracia, simplificar los procedimientos administrativos, proteger la inversión y en incrementar la transparencia del gobierno. La estabilidad de la tenencia está garantizada con contratos mineros que se renuevan automáticamente por el tiempo de agotamiento de la mina».

Desde el 22 y hasta el 25 de noviembre tiene lugar el XIV Congreso Colombiano de Petróleo y Gas 2011 “Petróleo, Gas y Biocombustibles: Locomotora para el progreso” en el Country Club de Bogotá que organiza hace 26 años la Asociación Colombiana de Ingenieros de Petróleos (ACIPET). En el evento cuya inscripción individual cuesta 928 dólares tendrá lugar el prelanzamiento de la “Ronda Colombia 2012” —la ANH ya convocó la llamada “Ronda Colombia 2010” en 2009 para ofertar 170 bloques petroleros en todo el territorio colombiano— y se hablarán, probablemente, de las necesidades de las empresas extractivas para seguir obteniendo más ventajas para su negocio.

Trabas ambientales

Por ejemplo, al presidente de ACIPET, Héctor Barrera, le molesta la demora en las licencias ambientales ya que reclama que en 2009 tardaban seis meses en ser aprobadas y en la actualidad más de un año. Barrera sostiene que si no fuera por ese obstáculo, «ya estaríamos produciendo un millón de barriles diarios», meta del Gobierno para la producción petrolera que todavía no alcanza ya que está situada en los 830.000 barriles diarios, según las empresas.

Las preocupaciones del sector empresarial son las trabas que ven en las licencias ambientales, la falta de infraestructura y la carga impositiva como ya apuntaron en el “Mining Management Summit” el 21 de noviembre en el Hotel Sheraton de Bogotá con la presencia de empresarios nacionales e internacionales. En ese evento cuya inscripción individual tiene un costo de 580 dólares, el recién ministro de Minas y Energía, el economista Mauricio Cárdenas, hizo un llamado para que las autoridades ambientales solucionen la confusión que hay en las exigencias para la actividad minera. Según información de Portafolio, diario económico organizador del evento, el funcionario señaló que no se puede confundir exploración con explotación y exigirles a las compañías acciones de mitigación como si ya estuvieran extrayendo los recursos cuando apenas están conociendo el potencial del subsuelo.

Inversión billonaria en infraestructura

El Gobierno a través del ministro Cárdenas en su documento presentado en el Congreso de la Cámara Colombiana de la Infraestructura anunció la inversión billonaria con la que pretende resolver las necesidades de infraestructura que el sector privado ha requerido con urgencia para el sector minero-energético. Así, oleoductos, gasoductos, puertos, centros de almacenamiento, obras de dragado para navegabilidad marítima y fluvial, subestaciones y expansión de energía, modernización de refinerías y red ferroviaria hacen parte del plan de inversiones que supera los 7.000 millones de dólares hasta el 2014. Según Cárdenas, el objetivo es que el sector disponga de las condiciones necesarias para asegurar el suministro confiable de hidrocarburos y energía eléctrica.

Sistema impositivo obstruso

El senador Jorge Enrique Robledo afirmó en el debate de la Comisión Quinta que «si hay una cosa obstrusa en Colombia es el sistema impositivo que está diseñado para que nadie lo entienda porque de la confusión salen las ganancias». El senador del PDA indica que también hay una confusión en el manejo de cifras y términos ya que hay informes que separan sectores (hidrocarburos y minería) y rubros (como regalías o impuestos) y luego los mezclan. Advierte que así los impuestos son más fáciles de evadir, que hay problemas de auditoría y de normas, que se manipulan cifras frente a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Colombia (DIAN), que hay descuentos tributarios por la vía de la legalidad y algo que le parece muy grave: el Gobierno cree las cifras que le reportan las transnacionales —que son la base para el cobro de regalías— por una cuestión de fe pues no hay capacidad de comprobarlas.

Canon superficiario

Según un estudio del consultor, docente y economista Guillermo Rudas, los mineros deberían pagar por canon superficiario —impuesto por explorar un área que depende de su extensión en hectáreas— entre 150.000 y 450.000 millones de pesos anuales pero INGEOMINAS recibe entre cinco y catorce veces menos por este canon. Rudas señala que el ente estatal no reporta si esos ingresos están siendo redirigidos a los entes municipales o departamentales y tampoco si ha anulado los títulos que otorgarían esos ingresos.

Así, entre 2005 y 2009 se debieron pagar por canon superficiario como mínimo 293.832 millones de pesos pero INGEOMINAS reportó $99.948 millones de ingresos por este concepto: una diferencia de 193.884 millones, que es la cifra que la minería ha dejado de pagar. Es posible que esta cifra sea mayor, como lo señala Rudas, pues hay empresas que deben pagar más de un salario mínimo diario por hectárea —que es el valor con que se establece el pago—.

En la entrevista deSalud Hernández a Guillermo Rudas en La República del 18 de julio de 2011, éste afirma: «Disparan las exenciones fiscales y llegan casi a anular las regalías. Pasan de 6 billones de regalías en el 2007 y exenciones tributarias de menos de un billón, a regalías de 6,5 billones en el 2009 y beneficios fiscales de 3,5 billones. Más de la mitad de las regalías se las están devolviendo. Permiten deducir las inversiones como si fueran costos de producción y con ello se anula prácticamente la obligación de impuesto a la renta».

Irregularidades descritas por la DIAN

El informe “El sector minero como motor del desarrollo” del director de la DIAN, Juan Ricardo Ortega López, del 6 de octubre de 2011 señala irregularidades de algunas empresas del sector petrolero. Literalmente:

• Inflan el valor contable de los activos fijos.
• Incluyen gastos como activos fijos.
• Reciclan activos fijos viejos ya depreciados para aprovechar la deducción especial.
• Incrementan las provisiones aceleradamente sin responder a una racionalidad económica, para incrementar costos. Estos recursos se conservan en efectivo en el exterior.
• Disfrazan de legal, importaciones ilegales de equipos robados en Venezuela y Ecuador que incluyen como activos fijos que usan para la deducción especial.
• Sobornan a los empleados de aduanas proliferando la corrupción y las malas prácticas.
• Inflan los costos de los servicios contratados (transporte, servicios técnicos y asistenciales, etc.) para disminuir la base gravable.
• Contratan servicios con firmas cuyos representantes legales son los mismos abogados asesores de las compañías.

Muchas de las irregularidades tienen que ver con inflar los costos y las inversiones en activos fijos; esta práctica se usa para disminuir el impuesto de renta aumentando las deducciones. Para sacar la renta líquida gravable —que es la cifra a la que se le aplica la tarifa del 33%— a los ingresos se les restan los costos y las deducciones (gastos operacionales de administración y de ventas, deducción por inversiones en activos fijos y otras). Al inflar los gastos e inventarse inversiones en activos fijos, las empresas aumentan las deducciones para, tal y como afirma el director de la DIAN, «disminuir la base gravable» con lo que reducen el valor del impuesto de renta que deben pagar.

Sobre el sector minero, el informe de la DIAN refleja una situación similar sobre las prácticas de algunas empresas. Literalmente:

• Efectúan transacciones con entidades en paraísos fiscales.
• El 100% de las ventas lo hacen a compañías vinculadas.
• No hay información disponible (estados financieros, composición del negocio, etc.) de los compradores.
• Presunción de profit-shifting [reubicación de ingresos en países de baja imposición fiscal] para disminuir la base gravable y ser responsables de un menor impuesto a cargo.

Problemas de auditoría

Para las cuestiones de auditoría y fiscalización los números no son tan boyantes. Por ejemplo, según el director de la DIAN, Juan Ricardo Ortega López, «el número de funcionarios auditores para fiscalizar los contribuyentes de los sectores minero e hidrocarburos a nivel nacional son 105». Si vemos que los declarantes del impuesto de renta en el año 2010 de ese sector son 4.868 (2.631 personas jurídicas y 2.217 naturales), eso significa que a cada funcionario de la DIAN le corresponde vigilar las declaraciones de 46 contribuyentes. El problema viene cuando miramos que estos 105 funcionarios no sólo se encargan de vigilar y controlar estos sectores, pues deben fiscalizar todos los sectores económicos del país que implican, según el impuesto de renta para 2009, 1.397.012 contribuyentes (1.099.865 personas naturales y 297.147 jurídicas). Conclusión: a cada auditor de la DIAN le corresponde vigilar 13.304 declaraciones de renta anuales.

Por otro lado, según el Ministerio de Minas y Energía, 16 personas controlan la producción de los 341 yacimientos petroleros que hay en el país, es decir, cada funcionario supervisa cada día la producción de 22 pozos que es la base para la imposición de las regalías. La conclusión es que el monto de las regalías depende casi exclusivamente de la información que suministran las empresas.

El Ministerio de Minas señala que la reciente creación de la Agencia Nacional Minera y los recursos que la Ley de regalías destina a la fiscalización —un 2% del total— van a mejorar la fiscalización estatal. Esa cantidad destinada a la fiscalización serían unos 170.000 millones de pesos anuales para lo que el Ministerio está adelantando un proceso de selección pública para la contratación con firmas externas de algunas actividades de apoyo a la fiscalización. Para el senador Robledo, «algunas de estas actividades se van a privatizar para montar un negocio con la fiscalización y esa función le corresponde al Estado, no puede renunciar al control del recaudo. ¿Por qué tiene que ganar el capital privado en cada cosa que hace el Estado?».

Hay que proteger la bonanza petrolera

Además de todo lo anterior, el Estado intenta garantizar la seguridad del negocio. El Plan Energético y Vial consta de once batallones de 800 a 1.000 efectivos del Ejército ubicados en ciudades intermedias en las cuales tienen presencia empresas de petróleo, carbón, oro y de generación eléctrica. Con cifras de 2005, el mayor del Ejército Nacional José Obdulio Espejo Muñoz sostiene que el dinamismo económico «ocurre en el sector petrolero gracias a la activación de los 11 batallones del Plan Especial Energético y Vial que prestan seguridad física a un sistema de 4.465 kilómetros de redes principales de oleoductos y 3.980 kilómetros de poliductos del país».

Según la revista Semana, en junio de 2011 «el 11% de los efectivos del Ejército y la Armada —cerca de 30.000 hombres— están dedicados hoy a cuidar pozos, oleoductos y prospecciones mineras». Pero ahora en noviembre, el nuevo ministro de Defensa, Juan Carlos Pinzón, aseguró que cerca del 30% del Ejército —unos 80.000 soldados— cuida la infraestructura petrolera motivado, entre otras cosas, por las protestas laborales en Puerto Gaitán y Barrancabermeja.